并行处理系统结构 基层治理创新模式的质疑与辨析(9)

回过头来说，当下基层治理没有什么模式。声称创造了模式的地方政府，对模式的理解大致是这样：其一、根据中央政策或的宣示，调整施政思路和方式，然后便是文件政治的惯常做法，布置下去，抓典型造模式。其二、进行试点。试点的过程不在于实践与模式是否相符，而在于这个设计的模式怎样画虎成虎，只要试点没有遇到抵制的力量，那么，这个模式就有可行性。其三、提升模式的权威性。一是上级的认可，只要是政治上的认可就行；一是学术界的理论认可，就是对模式的总结和提炼，让它变得可信，可推广。如此，在投入人力、财力、物力之后，模式就造出来了。那么，改变执政者的施政行为，改变这种政治和行政思维，根本在于树立为民众服务的核心价值理念，“公共官员的作用就是把人们带到‘桌子旁边’并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、伦理和责任的方式来为公民服务”瑏瑡。也就是说，所谓治理现代化，就是建构一种基于公民权、民主和为公共利益服务的治理模式，而这个模式就存在于执政者的日常行政实践活动当中。

四、余论

到现在为止，我们讨论的基层治理指的是政府治理，而不是市场治理或者社会治理。之所以如此，在中国，所谓政府治理就包含市场治理与社会治理的涵义。换句话说，在中国，政府是所有治理领域的支配力量，就是说，政府治理、市场治理与社会治理并没有或者说还没有形成界限明确、权利关系固定化的分属领域。比如说，西方理论讨论的政府治理，是指政府怎样扮演好自身的角色功能，政府治理只是市场、社会等治理主体中的一方，但在中国，我们讨论政府治理差不多就是在讨论市场治理与社会治理，因为，中国的基层政府还是全能型的政府，它一直是权威性资源与配置性资源分配的中心，也就是说，政府在市场、社会领域仍然是支配性力量并具有决定性影响力。

这也是我们为什么一直在讨论基层政府治理，以及基层政府在基层治理上发挥的决定性作用。在西方国家，对政府而言，至关重要的是不断探索提升政府效能和提供优质公共产品和公共服务的创新机制；对中国基层政府而言，至关重要的是确立政府与市场、政府与社会的权利边界和权利关系，因此，它所面对的治理问题更错综复杂，更需要实践和多维度的创新，这些创新包括价值的、制度的、规范的、结构的，但是，它所有的实践或创新无不是集中在政府与社会、政府与市场的权利关系领域当中。

因此，当下地方政府创新表现出急于找到和确认某种治理模式，寻求制度上的突破、寻求替代模式，这本身就大成问题。也就是说，现行体制的政治逻辑和制度原则不能改变，这注定了基层治理创新的局限，它最应该进行的是基层社会变革创新，却因体制制约原因而难有作为，而它不断制造出来的模式却又不是值得标榜的经得起检验的模式。但是，地方经济社会的发展压力，地方官员的政绩竞赛动力，内外民意的反映，都要求地方政府必须做出回应，这种回应又集中在所谓的地方政府创新模式的片面追求上。

实践之于制度或模式的意义，在于突破制度或模式的僵化，换言之，制度或模式是人们在长时期实践活动中进行选择的结果。“我们能够选择改变我们与制度的关系，也可以选择改变制度本身。认识到改变的可能性并不会削弱制度对于人类活动的重要性，也不意味着生活在公共领域中的我们会表现出对过去的制度实践不屑一顾，或者对其他时代和其他地方人们在创建制度过程中积累的经验不闻不问”瑏瑢。从某种意义上讲，所谓模式，就是对实践经验的一种解释，不过，如果能够解释得通，那可能是模式，甚至可以推广至模式所在的经验范围之外。对基层治理创新来说，基于实践和经验的积累尤为重要，理由是：第一，经验有地方性局限。对中国这样一个政治大国来讲，多样性或差异性是治国理政的基层现实。把一个具有地方实践特点的东西试图模式化并企图推广到经验之外的地方，必须要考虑它本身的局限性，而不断的实践经验积累能够克服这种局限性并使实践达到一个被认可的政治社会系统水平。第二，需要长时期的实践过程，才可能具有可模仿的制度化特征。实践就是不断地创新，模式是通过不断的实践经验积累而建构起来的，它可能是计划或预期的结果，也可能是非预期的和功能失常的结果，但不管那种结果，都是实践的特点。第三，模式具备开放性特点，不能成为僵化的超越环境变化影响的具体现实，它仍然可能在实践当中被选择甚至被替代。实践或创新带来变迁，这个变迁是由经济和政治模式内在的不一致和相互冲突的意识形态所导致的，变迁发生了———有计划的或无计划的变迁、渐进的或革命性的变迁，并表现出制度或模式的基本结构特征———不管这个结构特征是规范、关系，还是组织化程度，也许在这个时候我们才能够恰当地讨论模式了。

注释

1、4、9、10杨雪冬、陈雪莲主编：《政府创新与政治发展》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第246页，第25－28页，第247页，第246－247页。

3、托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2010年，第46页。

4、渠敬东：《项目制：一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

5、汪卫华：《群众运动与动员式治理：理解中国国家治理风格的新视角》，《上海交通大学学报》2014年第5期。

7、黄宗智：《“项目制”的运作机制和效果是“合理化”吗？》，《开放时代》2014年第5期。

8、俞可平：《地方政府创新成功经验应尽快上升为国家制度》，《21世纪经济报道》2008年3月27日。

9珍妮特登哈特，罗伯特登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，北京：中国人民大学出版社，2010年，第124页。

10博克斯：《公民治理———引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，北京：中国人民大学出版社，2013年，第16页。

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