并行处理系统结构 基层治理创新模式的质疑与辨析(2)

用上述的所谓模式因素去衡量今天的地方政府创新，基本都不能称之为模式，称之为实践案例，倒不勉强。多年来，许多所谓的基层治理创新模式，归纳起来，有这样几类：

第一，发挥现行制度的功能，让这些制度有效运行起来。比如，“政社互动模式”（江苏）要达到两个目标，一个是使基层政府与基层群众自治组织有效衔接起来，一个是“激活基层群众自治组织”。这不是什么创新之举，与各地基层治理的实践做法没有多大差异性，只是要使无效的制度发挥本该发挥的功能和作用，只是地方政府积极行政的实践而已。从另一个方面说，这种做法实际上隐含着使基层政府对基层群众自治组织的干预和介入制度化的倾向。诸如此类的做法还有所谓的“四议两公开模式”（河南）的基层群众自治组织实践，这个做法是针对两委（村党支部和村委会）关系存在的问题，直接将基层群众自治组织置于党组织的领导之下。这也不是什么创新或模式，只是保证党的绝对领导地位的一贯做法，而且，从村民自治的立场看，不是什么创新行为。

第二，适应社会变化，完善现行制度。比如，基层政府为了使民众的意见能够反映在基层政府的决策及其执行过程当中，而扩大基层民众参与的创新举措，诸如温岭的“民主恳谈会”，就是地方人大扩大政策民意基础之举。人大本来就是一个民意代表机构，但实际上，人大并没有实质性的法权地位，一直以来，它的作用是仪式性和无所作为。让一个“沉睡的制度”（乐清市人大干部的说法）运行起来，这并没有值得书写的模式意义。再如所谓“参与式预算”，是让一些代表性不足的民众参与进来，以宣示政府预算广纳民意之义，这也是仪式性大于实质性的做法，各地在这方面也有不同程度的实践，但没有像乐清等地将其指称为模式。

第三，“制造”制度化问题，亦即轻视或者绕过原有制度或组织原则，试图建立一个新制度或组织，谓之模式。比如，在干部选任制度或基层群众选举制度上的实践，诸如所谓“乡镇长直选”。一级政府首长由基层民众直接选举产生，相对于缺乏社会基础的原有制度来说，这无疑具有创新价值和巨大的民主进步意义，但这个创新举措与现行政治体制“党管干部”原则存在无法克服的内在矛盾和张力，因此，注定了它只能是一个短命的实践，而不能成为模式。再如所谓“四议两公开”（河南）模式以及这个模式的其他变异如“4＋2＋2”（汉中、安阳等地）模式———就是在“四议两公开”的基础上又增加了两项监督职能，即决议监督和理财监督职能。在基层群众自治组织的选举方面，要选出有民意基础的、真正为村民服务的人，但却是在架空自治（通过四个会议，党支部的意志便凌驾于村委会之上）的原则环节做文章，同时又没能在其他制度如民主管理和民主监督等方面进行制度化创新，结果也难有作为。

没有能够制度化的模式，但有丰富多样的实践，需要去总结和说明，这正是基层治理所谓创新的制度变革意义所在。比如，行之多年的基层群众自治组织，并没有在民主的意义上完善起来，一方面，是体制上的原因，诸如两委（村委会与村党支部）的关系，农民自主权的不完全，监督机制形式化；另一方面，农村社会结构发生了很大的变化，在村的农民与外出的农民，各地的人口比例关系和社会变迁程度都有很大的差异性，也就是说，农村的现实状况对村民自治产生了很大的实质性影响。在这里，至少有三个实践问题需要做出创新和变革：第一，落实村民自治权，并把来自外部力量的干预明确在法治规范基础上。第二，乡村社会未来发展涉及很多结构性的问题，比如城乡二元分治、歧视性的社会保障体制、混乱的土地制度，等等。这些都是需要在实践当中不断地探索和解决的基本问题。第三，城镇化对农民的生产和生活方式带来哪些严重的影响，以至于这些影响，或者使农村真正得到复兴，或者使农民被彻底，或者使农民消融在城镇化的进程当中。事实上，上述情况差不多都有现行制度支持，比较复杂的情况是，要么制度没有得到实质性的落实，要么政策的不确定性造成发展不能持续，要么有待于新的制度安排的跟进，等等。因此，面对这样一个丰富多样的实践，更需要的是在经验积累上去推进变革，进而把成熟的稳定的经验和实践总结和完善起来，并推进其制度化。

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