并行处理系统结构 基层治理创新模式的质疑与辨析(3)

从一个总体性社会向多元社会的变迁过程中，基层治理创新不是把一些中间状态急于固定化或模式化。事实上，基层治理实践的意义集中在调适和创新两个方面：调适是应对不断变化的社会状况做出政策上的调整，以适应政策形成和执行的变革需要；创新就是针对体制机制方面所存在的问题，探索解决的方法和途径，并把那些证明具有稳定性、有效性的成功实践经验固定化，进入正式政策和法律体系当中。在调适和创新中，基层政府应该扮演一个有意识地引导和控制社会内部角色分化和组织复杂性加剧的社会后果的角色功能，在这个意义上讲，实践创新远比不断地进行制度化尝试比如出笼模式之类的做法，来得更具本质意义。

换个角度讲，从中国的基层治理实践上看，没那么容易就能确定或确认一个模式。因为中国的政策经常处于变化中（这大概是“文件政治”的常态），地方实践者努力找到政策的着力点，适应和跟上这种变化，然而，逐步明确的思路和逐渐显现出结构特征的所谓“模式”，很可能会因“选择性政策”和“选择性执行”复杂情况的出现而停下脚步。这种治理体制的特点，有学者称之为“反应性理政”，其特点是“执政模式不固定，根据社会变迁做出反应，在稳固执政权的考量下，不断适应社会的需要调整自身。当社会变动，比如社会结构发生变化、或者社会价值观发生变化的时候，根据新的需要进行适应性的调整，改变自己和其他社会成分的关系。”2那么，在所谓“选择性理政”下，实践的意义比刻意建构某种模式，来得更灵活实用更具有制度变革的意义。换句话说，只要符合意识形态、原则和方向正确，基层政府就能在丰富的实践活动中积累成功的治理经验，不断地确认下来，进入正式政策和法律体系当中，并成为无效制度的有效一部分或者证明旧制度无效而成为新制度变革的一部分。

二、两个案例：实践，模式

在这里，通过对两个案例的考察，来辨识实践和模式的区别在哪里以及两者具有的不同制度变革意义。这两个案例，一个地处不发达的西部地区——陕西汉中，一个地处发达的东部地区——深圳南山。之所以选这两个案例，是考虑到不同经济社会发展水平的地区具有不同的基层治理实践，也就是说，是为了避免有意或无意地忽略地方性差异（这是中国基层治理的基本事实）而将不同地区的基层治理套进一个所谓的通用模式上。

汉中是欠发达地区，但随着体制变迁和社会变迁，各种社会问题和矛盾日益凸显并趋于尖锐化。政府的社会管理不得不面对一系列难题，尤其在收入分配、社会公平、就业保障、生态环境等方面的问题，表”来推动某一方面政策的实施）或“示范村”（类似计划经济时代树立“典型”的做法）的财力支持方式进行，前者主要来自国家或上级政府，后者的资源渠道除了上级还有基层政府和地方企事业单位。也就是说，汉中基层治理的主体和权威结构没有发生结构性的变化：一元化或单中心的行政权威治理，社会力量不能实质性地参与到乡村治理当中，村民自治组织不能发挥应有的功能和作用，农民的权益不能得到制度性的保障。实际上，到目前为止，对这样的权威治理结构并没有产生来自社会的解构力量，或者说，并没有出现自治性的社会组织或社会团体要求参与进基层治理当中的权利主张和利益诉求的组织化现象。简言之，汉中基层治理面对的主要是“民生问题”———医疗、教育、卫生等公共服务方面，而不是“倒逼”的体制性变革问题，它的治理特点是，从经验和实践中发现问题并针对具体的问题做出改进或政策上的调适，并维持其治理结构在传统的治理原则和制度功能范围之内，而少有改变。

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