并行处理系统结构 基层治理创新模式的质疑与辨析(7)

三、地方性差异与基层治理实践意义

对那些用政策语言或者学术性语言表述的所谓治理创新模式，不能信以为真。因为这类模式，很可能与实际治理情况和治理方式相去太远，反过来说，关注的不应该是模式，而是基层实际治理的状态。事实上，在模式和实践之间，有各种标准或因素混在其中，比如，个人的、组织文化和挑战的动力整合4，或者政治权衡、政绩驱使、学术研究的实用化和功利取向，等等。并行处理系统结构也就是说，与其关注难以辨识的基层治理模式，不如关注基层治理踏踏实实的实践活动，后者也许更具有制度变革的意义。

近些年来，受到国内政经大环境的鼓舞———比如对“中国模式”的“发现”，地方政府也纷纷推出或推广基层治理创新模式，试图把当下的基层治理状态固定化，也就是把过渡性的东西或中间的状况定型为相对稳定的模式，维持单中心的治理结构和治理现状不变。究其缘由，大致如下：第一，从连篇累牍的地方政府创新实践的宣示上看，地方执政者认为，改革开放30多年来，中国经济发展取得的巨大成就，要归功于中国制度的优越性，优越的制度不仅不应该变革，而且应该以千年不变的模式化方式固定下来。具体到基层治理实践，那就是，良好的基层政制结构带来了经济繁荣和ＪＤＰ的超常规增长———不管这个繁荣和增长惠及了什么群体和个人，而良好的制度就没有做出变革的必要性，不仅如此，当下的基层治理结构恰好需要不断地完善、巩固和强化。第二，因袭和秉承过去的政治治理思维，来回应当下的社会多样性发展现实，把多元主体参与治理的需求引导为加强单中心的权威主体地位，也就是说，围绕一个政府行政权威核心，将多元利益群体和社会力量变成支持力量并行政化。第三，当下形成的既得利益结构与基层权威是一种共生关系，维持基本利益格局不变，以所谓的治理创新模式阻止要求社会变革的主张，将基本利益结构固定化。由上述“制度自信”所主导的基层政府治理创新，实质上就是不改革、不创新，所谓的基层治理创新模式，只是保持现行体制单中心治理结构不变的假模式。

另外，还有一种制造模式的做法，那就是学术研究与政策实践混同一理，把政策性的东西或正在实践之中的东西定型为模式，以标榜基层治理创新和学术话语的社会影响力。比如，把“项目制”说成是一种从“管理型”向“服务型”转变的新的国家治理模式；5把群众运动视为一种新的党国治理方式———“动员式治理模式”；6把文件政策或实践特点直接说成具有扩散性的治理模式，不一而足。这是把党国的政策实践做了一番学术化的表述，而对潜于其中的制度性腐败诱因和现象却视而不见。7类似于“为帝王师”的士子情怀，没有多大学理价值。简言之，政策宣示是一回事，而罔顾实践直接把政策宣示当成模式，又是另一回事。前者有一个把政策落实到治理过程当中的实践过程，后者可能是中国基层治理创新模式泛滥的源头之一。

同时，基层治理创新模式的不断出笼与学术界的大力推动也有直接关系。多年来，许多学界人士极力促进地方政府创新，以期推动地方政府治理实现现代转型。比如，“中国地方政府创新”（民间奖）评选活动，不断地推出认为值得标榜的治理模式，目前参评项目达1700项之多。但颇有意味的是，此类模式的推动者似乎对结果也感到困惑和茫然，因为所谓的创新模式很少能够上升到制度化的层面上。8这样的政学联动致力于地方政府创新的努力，现在还很难评价其得失，但从另一个方面讲，这种热衷于设计制度或模式，而不是从实践的发展变化中，从经验的不断积累中，来推进地方政府改革的成功经验进入正式政策和法律体系之中，实际上也是当前中国基层治理模式泛滥的源头之一。

其实，在审视中国地方政府治理创新时，来自西方国家的治理经验可以用来讨论中国基层治理创新模式。从20世纪80年始，受政府失灵及财政危机的影响，治理理论开始在西方国家兴起，同时地方政府的职能也开始发生一系列变化———“从地方政府转向地方治理”，地方治理逐渐取代了传统的政府统治。但是，对中国来说，在向着多元民主治理进行转变之前，必须要搞清楚不同体制下的基本制度条件是什么，换言之，西方国家的基层治理是在一个分权的、结构分化的政治社会条件下展开的。与中国的权力集中的、结构单一的政治社会条件下发生的治理变革，非常不同。前者早已存在三种比较稳定的治理模式：（政府）科层治理模式、（公司）市场治理模式与（社会）社群治理模式；后者是政治一体化（党政合一）的政府治理模式主导，其他两种治理模式（市场治理模式与社群治理模式）———如果有的话，也基本从属于政府治理体系之中，或者说，是政府治理的补充。学习西方治理（符合政治文明发展主流），没有问题，但从哪里学起，则关系甚大。同时，学习不是照搬，也做不到，因为历史文化资源不同。在此，遵循一个符合人类历史的主流进程及其基本的原则和价值，是形成多元民主治理的第一步。这就是，从法治原则学起，这个法治原则包括政府治理法治、市场治理法治和社会治理法治。但把法治原则付诸实践，要有一个不断的经验积累和试错的过程，而不是慌不择路地急于把不成熟的实践模式化。大致来说，应该从如下方面进行创造性的实践活动：

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