我国烟草行业行政垄断法律规制的分析研究.pdf(3)

第六十四条烟草专卖行政主管部门的法制工作机构或者专职法制工作人员可以对本部门专卖执法机构办理的合法性进行监督。行政诉讼是指国家行政机关及其工作人员或法律授权的组织因其职权行为而引发行政争议，公民、法人或者其他组织为解决这种争议诉到人民，由人民对该职权行为进行司法审查，对其是否正当、合法作出判定，以解决行政争议的一种诉讼活动。此类所谓研究往往断章取义，断言“行政公益诉讼作为一新型诉讼形式，在西方法治国家已发展的相当成熟”，[9]然后是随意摘取些许片段，冠以“行政公益诉讼”，并武断地认为，“扩大参与行政过程的利害关系人的范围，其权益直接或间接受到行政行为影响的直接或间接相对人，甚至任何人，均可享有提起行政诉讼的权利，成为现代行政法发展的最重要的趋势之一”，以此来印证其主张建立行政公益诉讼的正确性。

这样， 他们制定和执行公共政策的基准，就在于如何使自己的效用最大化，而这极易导致对公共利 益目标的背离，导致行政权的滥用，出现“寻租”和“腐败”，圆从而无法摆脱烟草行业一部 分行政垄断追逐私利的本质。同时我们注意到这样一个事实，烟草是嗜好性商品，属于特殊 商品，烟草专卖制度下的行政垄断不仅从一定程度上保证了烟草产品的品质，有效减少了烟 草制品对消费者的健康损害，而且使烟草制品的价格不因外部环境的变化发生太大波动，将 价格维持在一个相对稳定的水平，保证了国家的财政收入。除此之外，烟草种植、生产加工 和销售人员规模庞大、数量众多，为城乡富余劳动力提供了比较丰富的就业机会，这正是国 家和社会公共利益所在，因此，烟草行业行政垄断兼具私利垄断与公益垄断的双重特征无须 辩驳。 (四)烟草行业行政垄断的影响1．烟草行业行政垄断的积极影响我国烟草行业行政垄断的形成和维持主要是依靠行政和法律的手段，对烟草行业在生产 环节进行严格的计划管理、实行指标管制等，在销售环节通过设立单独的烟草专卖机构进行 许可证管制、价格管制等，在烟草行业的健康稳定发展、国家财政收入的持续增长等方面发 挥了重要作用。首先，由于烟草制品是消费型商品，作为烟草行业最终产品的卷烟来说，更是用途单一， 只能供人们吸食，而且是一次性完全消费，直接影响到人们的日常生活，甚至未直接吸食者 也受到很大程度的影响，因此烟草制品的质量及其消费所产生的危害是人们普遍关注的。

烟 草行业的行政垄断使烟草这条产业链从烟草种植环节就得到优化和改进，因为烟草行政主管 部门的有效管制，把烟叶生产、收购工作作为烟草行业发展的基础环节认真抓好，下大力气 解决烟叶生产长期存在的“营养不良、发育不全、采收不熟、烘烤不当”等问题，“良种化、 ①郑鹏程：《行政垄断的法律控制研究》，北京大学出版社2002年版，第59页。 。倪振峰：《公益型行政垄断初探》，《法学杂志》2011年第4期。6 两南大学硕十学位论文一、烟草行业行政苹断概述 区域化、规范化”的科学种烟措施被推广，烟叶生产较之以往更加稳定，避免品质较差的烟 叶进入生产环节，中上等烟叶比例有了较大提高，卷烟产品结构得到调整，卷烟品质有了明 显改进。其次，烟草行业实行计划管理前，我国存在数量较多的小烟厂，烟草制品生产中粗制滥 造、高料低用的现象非常严重，烟草制品销售渠道混乱，特别是卷烟批发时存在降价竞销等 很多不规范的问题。实行烟草专卖后，我国政府下决心关停并转了300多家计划外烟厂，2003 年烟草行业工商分家以后，卷烟生产企业实行的兼并、重组，截止到2009年，全国具 有法人实体的卷烟工业企业有30家烟草行业反垄断政策的国际比较，分别隶属于18家省级烟草公司，∞有效遏制了烟草产业 重复建设和盲目发展的局面。

融(银行、保险、证券等)、政府要害部门(如税务、国土、工商等)、高校等垄断、高薪单位。国家工商总局负责非价格垄断行为的。国家工商总局和省级工商机关共立案涉嫌垄断行为54件，包括涉嫌垄断协议31件，涉嫌滥用市场支配23件，目前已结案23件。

2．烟草行业行政垄断的消极影响我国烟草行业行政垄断的产生、维系在烟草专卖体制下有着特定的时空条件和存在合理 性，但有一点不能否认，行政垄断造成的危害却是非常明显的。宏观方面，从市场秩序的形成看，在中国现行的烟草专卖专营体制下，由于烟草专卖体 制下的行政垄断影响，各地方政府或各部门为了保护本地或本部门的财政收入，从本地区或 本部门的经济利益出发，根据行政区域或职权界限划分势力范围，该地区或该部门与其他地 区或部门被割裂开来，烟草市场形成地区封锁或部门限制。当前有三种常见的行为方式，一 是借助行政措施封锁外地卷烟进入本地销售，为本地卷烟销售腾出更大市场，如通过通知、 命令等途径，禁止卷烟经营者购入外地卷烟，同时在进入本地时也不得携带超过规定数量的 ①国家烟草专卖局：《中国烟草年鉴2002．2009》，中国经济出版社2010年版，第272页。7 西南大学硕+学位论文一、烟草行业行政葶断概述 外地卷烟；二是烟草的工、商分家使各地烟草公司与地方政府的联系并未彻底割裂，地方政 府以指示等各种方式对辖区内的烟草商业企业施加压力，影响各地烟草公司的销售策略，使 其多订购本地卷烟：三是当地政府为增加本地卷烟的销售渠道和数量，以摊派方式强制机关 事业单位采购本地卷烟，将其作为公务接待用烟。

这三种情况都使得市场交易主体的行为不 在自愿、平等的原则下进行，或多或少地阻碍全国统一、开放烟草市场的形成，破坏了竞争 有序、开放统一的市场环境，造成国内烟草制品国际竞争力不强。最突出的表现是，虽然我 国已经有很多卷烟品牌，但绝大部分品牌的国际知名度偏低，而且工艺制作技术含量低，焦 油含量高，人体感官度差，没有自己的个性特点。在当前混合型卷烟占据国际烟草市场较大 分额的情况下，我国烟草制品的种类和质量不能与世界接轨，烤烟型卷烟数量和比例过大。 从公共利益的维护看，在健全的竞争经济中，决不能允许任何集团利用特权来为自己谋利益， ∞所有进入市场的主体都应当被放置于一个相对公平的平台上，让他们以经济发展、社会和谐 等公共利益为目标从事各种市场行为。但实际的情况是，烟草行业的行政垄断与普通的行政 垄断一样，政治权力与经济利益相互依赖，行政机关工作人员利用行政权力干预经济活动的 背后，总是存在为地方或部门甚至为个人谋利的情况。于是，烟草行业中的少数受益者以及 由他们组成的利益集团，通过控制烟草批发环节及限制零售环节的市场准入来获取暴利。尽 管利益集团内部的一些人在烟草行业不断规范的过程中通过批准异地烟进入或零售许可证发 放等进行寻租的问题得到较大地改变，但因为长期捆绑在一起的特殊利益集团以权谋私的不 良社会风气并未完全消除。

微观方面，从烟草行业涉及的群体看，各不同领域的主体都受到不同程度地影响。对烟 农而言，他们对烟叶种植收购中的强制政策只能被动接受，丧失了与收购者的平等谈判权以 及对烟叶价格的选择权，从而因烟草行业行政垄断获取的利润就很少甚至基本没有：对烟草 制品消费者而言，当地政府或特定部门为维持烟草企业的垄断利润，并不考虑竞争因素，将 部分成本转嫁给消费者，强制性地确定烟草产品价格，以致卷烟价格高位难下，消费者剩余 被“合法”手段掠走，经济权益受到侵害。另一方面，作为消费者，本应对经营者提供的商 品及服务享有知情权、选择权和平等交易权，但实际上在烟草市场，由于各种卷烟品牌的销 售范围预先划定，供消费者选择的卷烟种类受到限制，一些他们期待的烟草商品购买愿望无 法实现，消费自由遭人为剥夺。对烟草行业经营者而言，市场准入、行政审批等一系列行政 垄断措施，使其在该行业的公平竞争权受到损坏：从烟草企业的生存、发展看，烟草行业行 政垄断将烟草企业的生产原料及制成品的价格完全锁定，烟草生产的利润也基本被锁定。这 种情况下，相对于竞争性行业来说，烟草企业改革生产、经营机制的压力不够、动力不足， 不会在企业治理结构、内部制度调整上花费过多精力，烟草市场的资源配置得不到优化，企 业的主观能动性被严重抑制，规模效益无法发挥，烟草行业的赢利水平大不如从前，经济效 率明显下降。

①郑鹏程：《行政垄断的法律控制研究》，北京大学出版社2002年版，第106页。8 西南大学硕+学传论文：、我国烟草行业行政苹断法律规制现状及其闲境二、我国烟草行业行政垄断法律规制现状及其困境 (一)我国烟草行业行政垄断的形成原因1．文化基础——价值观念惯性我国从1980年开始对行政垄断进行法律规制，多年来收效甚微。其中一个重要原因就是 一国的法律本身就是特定文化的产物，在文化观念未能全面更新的情况下，人们的价值观念 仍旧会保持惯性，单靠法律来彻底消除行政垄断往往举步维艰。中国传统行政文化的最大特 点是“政府全能”与“家国同构”，政府不仅被认为有能力包揽所有社会事务，可以对经济生 活进行毫无限制的干预和控制，行政主体自身利益也与国家利益、社会利益、个人利益等同， 甚至过分强调个体对国家、个人利益对行政主体利益的服从。∞这种文化观念反映在社会经济 生活中，一方面，政府始终居于主导地位，干预经济具有天然的形式上的合法性，政治国家 与市民社会之间缺乏应有的界限，公民、企事业单位和社会团体仅仅是行政机关的依附，只 能消极的、被动地等待和接受政府部门的管理和服务，行政机关似乎理所当然地利用行政权 力干预经济运行并为本地区、本部门、本单位谋取利益；另一方面，从事社会经济活动的主 体，由于行政权力的强制性已在头脑中形成行政权力无边界的刻板印象，当他们权益受到侵 害时，不再强调法律依赖，而是诉诸权力解决，久而久之便成为思维定势。

《德国行政程序法》之所以对给付金钱或可分物的行政行为提供存续保护，主要基于以下考虑：“相比较行政相对人值得保护的信赖利益，国家的这种财政利益自应向后退让，而且采取存续保护完全可以更便捷地达到与财产保护相同的法律效果。由于行政集权体制及人事上的行政任命制， 我国高层级政府对下级政府享有绝对的权威，而上下级政府的财政却是相互独立的，上级政府很容易把各种事权责任尽量推诿到下级政府，即 事权下放 。深化财税体制改革，完善省以下财政事权与支出责任划分改革，理顺财政直管县体制，做好“营改增”后续工作和开征环境保护税前期工作，实行综合与分类相结合的个人所得税改革。

⑦王晓晔：《王晓哗论反垄断法》，社会科学文献出版社20lO年版，第35页。9 两南大学硕十学位论文二、我国烟节行业行政苹断法律规制现状及其困境 方利益、部门利益关系的比较合理、稳定、规范的形式，从而在各种因素结合下直接诱导了 地方政府和行政部门的利益驱动和各种短期的不规范的行为。∞作为地区利益和行业利益总代 表，势必运用行政权力干预区域间的合理经济联系和市场交换关系，并运用各种行政手段干 预市场，导致本来以企业联合体为主体的社会化大生产体系和统一大市场被不同的行政区严 重割裂为各种层次、各种类型的条块经济。之后的分税制财政管理体制改革虽有所进步，但 不彻底，对原有体制和利益格局迁就很多，保留了比较多的旧体制特征，如在明确中央政府 和省级政府之间财权划分同时，却没有规范省级政府和省级以下政府之间的分税制改革；将 划分重点建立在财政收入上，并未明确划分对中央和地方的事权等等。伴随新旧体制转轨， 行政垄断造成的地区、部门利益被突显出来，本地、本部门的财政情况及其管理人员的收入 直接与本地、本部门的企业的经营状况相关联。因此，各地政府或特定部门总是通过简单的 行政命令而不是引导企业进行内部改革来增强企业的市场中的发展能力，长期下来，对地方、 部门经济利益的渴望和追求，便成为行政垄断的内生动力和屡禁不止的根本原因。

在分税制财政管理体制下，烟草行业的各项税收分配是按税种设置来确定的。其中属于 中央财政收入的有消费税、中央企业所得税和的75％，属于地方收入的主要有烟叶特产 税、的25％、城市维护建设税、地方企业所得税等，教育费附加属于地方政府的非税收 入。固很明显，这种税收分配制度形成了一个协调中央政府与地方政府利益、各地方政府利益 的多元利益格局，由于“划分收支、分级包干”的体制安排，当上交中央财政的数额固定后， 地方收入与地方留成成正比。地方政府就会想方设法，对本地的烟草企业进行保护，确保其 能够在烟草市场的竞争中占得一席之地，进而使地方留成逐渐增多，使政府工作人员的经济 收入增加，彰显其在经济工作中的效率和成绩。3．政治基础——政府干预主义在市场经济条件下，市场体制的动力来自“经济人”的自利，因此市场体制并不是最优 的而是次优的资源配置形式，只是相对满意的资源配置形式，@它也存在～些问题和不足，需 要国家采取一定方式介入。政府便以国家的名义，凭借其权力支配地位和经济管理职能对人 们的日常生活，特别是对经济活动进行引导、管理和控制，政府在许多本应由市场主体和市 场机制作用的领域扮演了指挥者的角色。

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