我国烟草行业行政垄断法律规制的分析研究.pdf(5)

15 两南大学硕十学位论文三、域外烟草行、叱苹断之规制实践及其经验借鉴三、域外烟草行业垄断之规制实践及其经验借鉴 (一)美国烟草行业行政垄断之规制实践美国从未实施烟草专卖制度，但其政府对烟草产业却一直实施管制。美国没有专门的烟 草管理部门，有关烟草生产行政许可的事务交由联邦政府财政部下设的烟酒火器局具体负责， 新设烟草制品生产企业必须向烟酒火器局提出申请，经其审核批准和发给生产执照后才可开 展生产经营活动，烟草企业的关停并转均须该局批准，该局有权随时对烟草制品生产企业进 行检查，并有权取消违规烟草制品生产企业的生产资格。∞美国政府还制定了卷烟批发商 和零售商申请条件，包括：卷烟批发商和零售商应为无不良记录的商人；具有相应的资金和 经营场所；必须保证遵守政府有关烟草产业的法律规定。符合条件的申请人经过州政府审批 同意后，方可领取经营卷烟执照。可见，美国从促进产业发展与产业调控的角度，作为对烟 草行业的管制，在烟草生产企业设置与运营、烟草制品购买、吸烟行为、烟草广告及烟草税 收等方面都制定了一系列具体的规章制度。联邦政府及州政府在具体实施这些规章制度时， 并非按照其预先设定的旨意进行，或多或少都会出现一定程度的背离，这一行业的行政垄断 同样变得不可回避。

美国作为典型的资本主义国家，其发展既没有经历西欧国家的封建割据，也不存在社会 主义国家因计划经济产生的种种弊端，有效规制烟草行业行政垄断遇到的困难相对较少。这 方面有一个最突出的事例，美国政府自20世纪30年始实行烟叶种植配额制和烟叶价格 支持体系，当美国政府发现这一体系经历多年后已不适应经济发展时，在2004年10月布什 总统签署《美国烟草种植者配额法案》，结束了这一存在66年的由政府调控烟叶价格及生产 计划的制度。但从整体上看，美国规制烟草行业的行政垄断具有明显的判例法特征，联邦最 高的判决在其反行政垄断的法律实践中具有基础性的作用。其实在美国最初的立法中没 有明确规制行政垄断的内容，《谢尔曼法》这部世界上最早的反垄断法在界定适用对象时关于 “人”的解释也不包括市政机关。美国真正确认市政机关不能适用反垄断法豁免来源于联邦 最高的判例，即使1984年美国通过的《地方政府反垄断法令》免除了地方政府的三倍损 害赔偿责任，但仍没有规定地方政府可从禁令或者衡平法的其他救济中得到豁免。固经历这样 的过程，原因在于美国经济发展的历程、美国公众和三权主体对政府行政权力的性质的认识 以及美国有一套严格规范的司法审查程序。

[24]但是考虑到8个卡特尔成员企业与反垄断执法机关合作的态度不同，执法机关依据《反垄断法》46条第2款和国家发改委发布的《反价格垄断行政执法程序》第14条的规定，对它们分别按其在我国境内市场销售额的不同幅度处以行政。7、具有竞争关系的经营者不得达成实施横向垄断协议，比如联合限产保价，或者通过会议、通信、口头沟通等方式讨论价格、产量、销量、客户等敏感信息，排除限制竞争。横向垄断协议是指具有竞争关系的经营者达成的垄断协议，这些经营者处于同一经济层面，如，销售同类产品或者提供同类服务的经营者。

伴随着欧盟的正式成立，各国政府对烟草行业的干预也发生变化，这种变迁与烟草专卖 制度的改革同步，绝大多数国家的烟草专卖制度都历经了建立、完善、政企分离以及部分环 节放开直至最终取消四个阶段。欧盟着手建立内部统一市场，从区域经济一体化的角度在烟 草行业确立了四项产生重大影响的法律规定，一是降低卷烟烟气所允许的焦油和烟碱含量； 二是禁止烟草广告；三是改革烟草标签和禁止使用鼻烟；四是协调烟草税法和打击烟草走私。 ∞以这四项法律规定为依托，欧盟国家首先将烟草种植业从专卖体系中剥离，接着将完全烟草 专卖改为不完全烟草专卖，除批发、销售、进出口等环节实行专卖管理外，其他各环节全部 对民营资金开放，最后通过卷烟生产企业兼并重组、销售网络连接和国有烟草资产的股份制 改革，彻底取消了烟草专卖制度。尽管烟草专卖制度被取消，J但是欧盟国家仍然对烟草实行 严格的管制，将专卖制度改为行政许可和专营制度。在新的制度框架下，烟草商和经销 商必须申领特种许可证才能开张业务，零售商也必须申领许可证；国家财政对国产卷烟和进 口卷烟进行定价，同时实行全国统一零售价，一些烟草公司垄断卷烟批发业务，控制卷烟批 发渠道，对欧盟以外其他国家生产的卷烟进入本国市场，必须交由该国烟草公司代销，不允 许其他国家在该国新设卷烟厂。

[56]此外，欧盟很多法律界人士也在呼吁，欧盟竞争法的域外适用应符合欧盟的判例法，即应当针对那些对欧盟市场有着“直接、重大且可以合理预见其影响”的限制竞争。丙国按照本国的冲突规范应适用塞纳的本国法即甲国法：但依甲国冲突规范规定又应适用塞纳的住所地法即乙国法。你说到的一些前海的探索，据我们了解，在前海，包括已经成立的北京市和上海市的跨行政区划的，他们运行这几个月以来效果是非常明显的，在短时间之内起诉到的行政诉讼所占的比重非常大，不仅这几个，从全国各地反映过来的情况来看，今年的1&mdash。

进入烟草十三年以来，我一直从事专卖工作，在每个岗位都认认真真、扎扎实实的开展工作，自己得到了充分的锻炼和能力的提高，从而对烟草的工作流程和市场的分析都有深刻的认识。本人于1996年从部队转业进入烟草系统工作，在这十三年多的工作中，我通过自己的不断学习和实践，同时在领导的支持和同志们的帮助下，从基层做起，曾担任网点批发部经理、专卖办副主任、专卖办主任等职务，渐渐成长成为一名年轻的中层干部。1.已成功申办烟草零售专卖许可证的用户，可登陆衢州烟草电子商务网，在网页左侧找到“登录”窗口，输入相应的登录名、密码、验证码（注：类型默认为零售户，如果是烟草员工登录，请选择“烟草员工”），登录系统。

在销售领域，烟草制品的零售必 须获得零售许可证，其流通不经过中间环节，直接由日本烟草公司配送给零售商，财政部门 审核批准零售价格。所有规定都是出于产业政策需要进行的必要管制措施，这些措施维持了 国家在烟草市场上的主导地位，而以国家名义介入的政府行政权力并不总能按照《烟草事业 法》保持在特定的边界和范围之内，违反和超越法定权力的情况时常出现。面对烟草行业的行政垄断，日本考虑到竞争政策与产业政策天生的密切联系，在规制时 采取竞争法律与产业政策相结合的办法。一方面，日本《烟草事业法》第一条就明确规定废 除烟草专卖制度，日本烟草公司由国家烟草专卖机关变成由大藏省拥有大部分股份的股份制 企业，其职能发生很大变化，经营的主动性大幅度增强，烟草市场的运作更富有效率。政府 的主要角色是投资的控股方，大藏省在改革后充当着日本烟草公司的出资人。之所以如此， 是为了在法律的充分保障下，能够稳步推进烟草行业的发展，达到保证稳定的财税收入和公 正地处理烟草市场经营问题的双重效果。这样的改革措施借鉴吸收了日本烟草专卖制度的合 理部分，对日本烟草公司进行了从国有独资公司到国有控股公司再到完全私有化股份有限公 司的公司化体制改革。

另一方面，日本多次修改《禁止垄断法》，相应的执法机构——公正交 易委员会从隶属总务省转至内阁府，引入了刑事调查中的强制措施，完善了听证程序，强化 了委员会的审查效力，从而获得更高的独立性和权威。圆当烟草行业出现阻碍公正自由竞争的 行政垄断时，按照《禁止垄断法》规定，作为专门的审查部门，只有公正交易委员会的人员 才能行使违规调查权，而烟草事业主管机构仅仅进行必要的行政调查，同时在行政调查和违 规调查之间设置限制信息交流的“防火墙”，避免烟草事业主管机构通过调查环节阻扰有效竞 争秩序的恢复，同时也大大降低行政成本，使受害人自身得到救济。 国陶明：《专卖体制下的中国烟草业——理论、问题与制度变革》，学林H；版社2005年版，第300页。 霉【日】铃木满：《日本反垄断法解说》，武晋伟、王玉辉译，河南大学出版社2001年版，第12页。18 两南大学硕十学伊论文三、域外烟草行业咎断之规制实践及其经验借鉴 (四)域外经验之借鉴1．改革政府管制方式，把握烟草行业行政垄断规制的总体趋势纵观世界烟草发展史，许多国家都曾实行过烟草专卖制度，而且历时长久，说明该制度 曾是一项成功的政府管制措施，在特定的时代背景下发挥了重要的作用。

时至今日，我国烟 草行业行政垄断虽不是专卖制度所决定，但其中的大多数表现形式都与专卖制度有着极其密 切的联系。在国际贸易自由化和世界经济一体化潮流的推动下，有效规制烟草行业行政垄断， 必须从烟草专卖制度本身去想办法，改革烟草行业现有的政府管制方式，推进烟草行业的逐 步市场化。首先，明确烟草专卖制度去专卖化的最终归宿。烟草生产企业、经营企业创新发 展动力不足已经成为当前公认的烟草行业面临的挑战之一，之所以如此，关键在于烟草企业 过多地依赖行政权力的介入。烟草专卖制度作为政府与烟草生产企业、经营企业利益联系的 纽带，直接或间接产生了烟草行业存在明显的行业壁垒、地区壁垒、政府限制交易或强制交 易、政府专有等，因此，最终取消烟草专卖制度是有效规制烟草行业行政垄断、使烟草生产 企业、经营企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体的根本。其次，完全取消烟草专卖 制度应当采取渐进的方式，有一段过渡期。烟草行业行政垄断的形成是行政权力长期作用所 致，其影响的并不单单是烟草行业本身。由于烟草行业在国民经济中的重要地位，倘若突然 取消烟草专卖制度，必然会对经济状况产生较强的震荡，甚至还有可能引起社会危机。

从国 、烟草企业的所有权、 ①王俊豪等：《深化中国垄断行业改革研究》，中国社会科学出版社20lO年版，第247页。

2008年，要想治理公路乱收费乱，需推进转变职能改革，机构数量，严格控制财政供养人员总量，深化行政体制改革，获批至今，郑州试点在内贸流通体制改革方面做出了哪些有效尝试，又取得了哪些成绩。【解析】微观规制主要是国家运用法律手段规范市场秩序，限制垄断，保护竞争，维护社会公众的合法权益。另一件事是保证市场的竞争秩序，即对货币总量进行管理和实施反卡特尔法，防止各种妨碍竞争的行为”（第i卷《论竞争性市场体制》97页），或者“制定保护公正交易、反对垄断行为的法律”（同上84页），特别是“消除目前广泛存在的行政性垄断”（第iii卷《中国增长模式抉择》第四版前言xi页）。

行政执法是行政机关实施法律、法规、规章、行政规范性文件的活动，很多情况下执法机关采用事实行为方式、而非法律行为的方式实施法律规范，如实践中广泛存在的行政执法检查、行政指导、行政约谈等，都是行政执法的方式，但是行政机关并不作出法律决定。第三条 本办法所称行政执法机关，是指法律、法规、规章赋予行政执法权的行政机关，法律、法规授予行政执法权的组织，以及接受委托承担行政执法职能的行政机关和组织。其中，第六条明确，“除法律、法规及规章另有规定外，领导组及其办公室对外不能以自己的名义作出具体行政行为，确需作出具体行政行为的，责成法律、法规及规章赋予行政管理权的行政主管部门作出。

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