特许经营与PPP模式的异同及其应用

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魏华，河南景汉事务所的专职和合伙人，拥有，主要业务方向是基础设施投融资，建筑，国有企业和行政法律事务. 自执业以来，他为许多行政机构和大型国有企业提供常年和特殊的法律服务. 他撰写了诸如“退休项目中社会资本投资PPP项目的风险控制要点”之类的文章.

江秀宝，河南京汉事务所的专职，是河南省财政厅，湖北省财政厅，山西省财政厅，杭州等省PPP专家的专家. 和城市. 在担任专职之前，蒋秀宝先生曾在省市交通部门和许多省级企业从事政策研究，投资管理，法律事务等工作，并参与了“ PPP项目的“仓储”.

为60多个PPP项目提供法律服务，领导多个PPP研究项目，并发表“ PPP模式下的绩效保证体系”和“ PPP项目风险分配与管理”等文章.

在当前的法规和政策文件中，特许经营权与政府和社会资本合作模式（以下简称“ PPP”）是否包含或包含这种关系，或者是平行关系，还是同一模型，还是交叉目前，还没有明确，统一和明确的规定. 不同法规和政策的表述不一致，并且很难从现有法规和政策中得出关于PPP模式是否必须包括特许经营模式的结论. 两者之间的关系是模棱两可和不确定的，并且经常是困扰项目实践的问题.

一个ppp项目特许经营协议，概念梳理

根据《关于在公共服务领域促进政府与社会资本合作的模式的指导意见》（国办发[2015] 42号），PPP是指: 政府采取竞争性的方式选择投资最优的政府，运营和管理能力对于社会资本，双方要按照平等协商的原则订立合同，理清责任与权利之间的关系，并通过社会资本提供公共服务. 政府根据公共服务绩效评估的结果对社会资本进行相应考虑，以确保社会资本获得合理的利益.

根据《基础设施和公用事业特许经营》（国家发展和改革委员会，财政部，住房和城乡建设部，交通运输部，水利部，中国人民银行第25号命令（以下简称“第25号命令”），特许经营是指: 政府通过竞争，授权中华人民共和国境内和境外的法人或其他组织，明确权利和义务，通过协议承担风险，并同意在一定时期内和一定时期内投资于基础设施和公用事业的建设和运营，并获得利润以提供公共物品或服务.

此外，国办发[2015] 42号明确: （12）政府和社会资本合作模式被广泛用于提供公共服务. 在能源，交通，水利，环境保护，农业，林业，科学和技术，经济适用住房项目，医疗，卫生，养老金，教育和文化等公共服务领域，鼓励政府和社会资本的使用合作模式吸引社会资本参与. 其中，在能源，交通，水利，环境保护，市政工程等特定领域，需要按照25号令进行特许经营.

第25号命令第25条阐明: 这些措施适用于中华人民共和国境内的基础设施和公共事业领域的特许经营活动，例如能源，运输，水利，环境保护和市政工程.

《最高人民关于审理行政协议的若干规定》（发施〔2019〕17号）将特许经营与公私合作安排为平行关系. 条例第二条: 公民，法人或者其他组织对下列行政协议提起行政诉讼的，人民应当接受: （一）政府特许经营协议； （5）符合本条例合作协议第1条规定的政府和社会资本（此处，专营权和PPP属于平行关系）.

从上述国务院文件和国家发改委六个部门的规定来看，特许经营与PPP有一定的相似性. 两者之间没有明确的关系. 很难说PPP必须包括特许经营权. 一般认为，PPP模式的应用范围比特许经营范围更广. 但是，无论是国办发[2015] 42号令还是25号令，都非常不适合用于能源，交通，水利，环保，市政工程等领域. 如果特定区域少于5个专营权，则应按照第25号命令的规定执行.

第二，两者之间的区别

自2014年以来，由于以金融部门为主导的PPP模式的大力快速推广，在传统的基础设施和公共服务领域，PPP模式得到了快速普及，但在PPP模式中得到了更广泛的实施. 过去30年. 很少提及业务模型，并且很少使用特许经营模型来实施项目. 目前，在实践中，两者通常没有区别地混合在一起，或者在PPP模式下将特许经营作为一个概念. 但是两者之间有一定的区别:

1. 不同的法律，政策，文件和有效性级别

除第25号法令外，实施特许经营项目的主要依据是《实施招标投标法实施细则》（国务院令第613号）和《市政公众》 《公用事业特许经营》（住房和城乡建设部第24号令），《经营公路建设项目中的投资者招标和投标管理规定》（交通部2015年第13号令） ）以及其他行政法规和行业法规.

除上述国办发[2015] 42号文件外，实施PPP模式的主要依据主要是金融部门发布的若干规范性文件和财政部联合发布的若干规范性文件. 财务及其他相关部门.

从两种模式的法律基础的有效性来看，特许经营的主要基础是行政法规和部门规章，而PPP模式的主要基础是国务院有关部门的规范性文件. . 显然，特许经营模式的法律基础更强.

2. 不同的领导部门和参与部门具有不同的管理系统

根据第25号法令的要求（第11条第二款要求政府提供可行性差距补贴或进行物有所值评估，由财务部门负责相关工作. 具体办法由国务院财政部门另行制定），除要求政府提供可行性缺口补助或进行物有所值评估的项目外，财政部门负责有关工作. 特许经营项目的主要领导部门是该级别的行业主管部门（或项目建议部门），但通常主要涉及财务部门，而其他部门则主要根据部门中的职能划分参与分工. 项目推广工作，并提出相应意见和建议. 在项目的整个生命周期中，都没有强调对金融部门的持续管理.

在PPP模式中，根据财政部的相关文件，参与部门很多，包括执行机构（通常是行业主管部门），地方人民政府，计划部门等. 价值和财务承受能力的论证. 在“存储” PPP项目的过程中，还需要上级财务部门的批准，直到通过财政部的审查，并强调对整个生命周期的持续监督.

3. 实施了不同的程序

特许经营项目的实施程序主要基于第25号命令，同时遵守行业法规和政策文件. 如果在收费公路领域实施特许经营，则必须遵守“经营公路建设项目投资者的招标投标管理规定”（交通运输部2015年第13号令）. 根据第25号法令，对于不需要缺口补贴的特许经营项目，不需要进行财务承受力评估，也不需要强制性的“存储”. 但是，如果政府需要提供可行性缺口补贴或进行财务承受能力证明，则由财务部门负责相关工作. 也就是说，对于特许项目，可以根据项目本身是否需要财务部门提供缺口补贴资金来区分是否需要“存储”. 对于不需要资金缺口补贴的项目，无需执行由财务部门牵头的“存储”. 程序以及对于需要政府补贴的特许项目，由于未来的预算安排，有必要进行财务可承受性演示并根据需要执行“存储”程序. 对于不需要“存储”的特许经营项目，项目实施周期相对较短.

PPP模式必须严格按照财政部《政府与社会资本合作模式指南（试行）》（财金[2014] 113号），《政府采购行政》的规定执行. 《社会资本合作项目》（财政部[2014]第215号）和一系列规范性文件的其他要求，并且需要很长的时间才能完成“两个评估一个案例”的准备程序，内部政府的决策是: 制作和声明“存储”. 实际上，通常从项目开始到完成社会资本购买以及签订PPP项目合同，周期通常在6到12个月.

应当指出，除了财务部门的“存储”要求外，发展和改革体系还对项目有一套强制性的“存储”要求. 《国家发展改革委关于加强PPP项目投资建设管理的通知》（发改投资条例[2019] 1098号）规定，建立国家PPP项目信息监测服务平台在加强PPP项目管理和信息监控的平台上，未纳入国家PPP项目信息监控服务平台的项目为非标准项目. 但是，由于开发和改革系统的PPP“项目仓库”存储过程很简单，因此由当地的开发和改革部门负责填写报告. 没有实质性的存储审查过程，也没有存储是否直接涉及项目预算支出. 在实际工作中对项目的实施没有有效的约束，并且上述开发和改革系统文档的“存储”要求尚未影响实际工作.

4. 对投资者的不同要求

第25号命令对特许经营项目中的投资者要求没有特殊限制. 各级人民政府的国有企业是否可以参加地方特许经营项目的竞标，规定中没有特别限制和要求. 其他相关的特许经营活动法规中没有相应的限制或要求. 由此可见，地方国有企业（包括平台公司）可以作为潜在投资者参加特许经营项目的竞标.

根据财政部《关于促进政府和社会资本合作规范化的实施意见》（财政[2019] 10号）的要求，各金融平台公司和政府所属的金融平台公司均在同级可以参加经营活动具有重大影响的国有企业，不得作为社会资本参加本级PPP项目. 也就是说，在为财务部门的仓储项目选择投资者时，原则上，该级别的平台公司及其子公司不能参与. 否则，这是一个非标准的PPP项目，已经被清理并“移出仓库”，这将导致巨大的风险，例如该项目将来无法获得融资以及政府无法安排财务预算支出

因此，在采用特许经营或PPP模式的投资者选择上存在重要差异，这将影响针对项目的具体实施的一系列工作安排.

5. 近年来，社会认可度有所不同

在2014年以金融部门为主导的PPP模式实施之前，收费公路，市政工业和其他领域的特许经营项目已经发展了三十多年，无论未来是否涉及政府补贴，机构，投资每个人都积极参与该项目.

在2014年由金融部门主导的PPP模式广泛实施之后，大多数项目都需要政府未来的年度缺口补贴或直接向纯政府支付（污水和垃圾等静脉内项目属于该项目的资金管理模式）预算法也根据政府支付的PPP项目进行管理）. 很少有不需要政府预算资金安排的项目，并且大多数项目必须“存储”，以确保为以后的投资回报提供可靠的预算资金保证. 在这种背景下，各级领导，有关政府部门，投资者ppp项目特许经营协议，金融机构等逐渐形成了一种认识，即所有项目都必须按照财政部门牵头的PPP模式实施，“库存”程序是符合要求的项目. 相反，通常对特许经营模式的实施和实践，第25号命令的实施以及具有较高法律依据的特许经营模式的理解不足.

三，两者之间的相似性

项目实践中的特许经营和PPP模式之所以会产生含糊甚至混淆的理解，是因为这两种模式确实有很多相似之处.

1. 参与的主题相似

无论是特许经营还是PPP模式，它都是双方之间的合作. 其中，一方是具有相应职能的政府及其所属的职能部门，另一方是社会资本（或投资者）.

2. 适用领域有交集

国办发[2015] 42号明确规定，在能源，交通，水利，环境保护，农业，林业，科学技术，经济适用住房项目，医疗，卫生，养老，教育，文化等方面和其他公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式来吸引社会资本参与. 其中，在能源，交通，水利，环境保护，市政工程等特定领域，需要按照25号令进行特许经营.

第25号命令第2条进一步阐明，这些措施适用于中华人民共和国境内的基础设施和公共事业领域的特许经营活动，例如能源，运输，水利，环境保护和市政工程

总体而言，这两个应用领域都涉及政府提供的公共产品和公共服务，但是PPP的范围相对较广. 它不仅包括大量具有工程建设内容的​​基础设施以及公用事业，工业等. “建筑”或“同时重视建筑和运营”的领域还包括“繁重的运营”领域，例如医疗，老旧建筑. 年龄，教育和文化.

3. 过程类似

对于不需要政府提供可行性缺口补贴或进行物有所值评估的特许经营项目，实施程序主要包括:

首先，县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门提出项目实施方案；

第二，项目提案部门委托第三方组织进行可行性评估并完善实施计划；

第三，项目提案部门将与有关部门一起审核项目实施计划，并向本级人民政府报告，以供批准. 政府将批准实施计划，并授权相关部门或单位作为项目实施机构；

第四，项目执行机构将按照批准的实施计划进行特许经营者的采购，并与中标人签订特许经营协议；

最后，进入项目绩效和监督阶段.

对于那些自己的收入不能满足投资者的投资收入和合理回报的项目，有必要按照财务部门的规定进行价值评估和财务承受能力的证明（第25条，第11条）第2段）.

根据财政部《政府与社会资本合作的监督. 简而言之，两者的程序差异在于，特许经营项目可以解决政府及其职能部门以及PPP项目之内项目实施的所有程序性问题. 其职能部门除了需要完成手续外，还必须完成“库存”申报并接受上级财务部门的持续监督.

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